在漫长的历史上，中国一直是农业大国，中华文明就建立在农耕文明的基础之上。同时困扰中国几千年的也一直是农业问题，有限的农地资源与不断增加的人口之间的矛盾无数次地导致生存危机。中国历史上历朝历代都以农业作为立国之本，是有着深刻的道理的。最近习近平主席提到：一旦出现饥荒，有钱也没用。

在漫长的历史上，中国一直是农业大国，中华文明就建立在农耕文明的基础之上。同时困扰中国几千年的也一直是农业问题，有限的农地资源与不断增加的人口之间的矛盾无数次地导致生存危机。中国历史上历朝历代都以农业作为立国之本，是有着深刻的道理的。最近习近平主席提到：一旦出现饥荒，有钱也没用。

刚刚过去的十八届三中全会公报阐述了农业改革主张，但在具体改革措施上的争议将会继续。农村改革是关系到国家生存基础的改革，其困难程度极大。农业改革仍然将是一个漫长而渐进的过程，它将是过去几十年一系列改革政策的延续和发展。

社会的变迁

上世纪90年代，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平以“农村真穷、农民真苦、农业真危险”形容“三农”问题。在中国工业化的初期，农村涌现出的大量乡镇企业曾经扮演了重要的角色。2001年中国加入WTO以后，中国的制造业被卷入全球经济体系的分工之中，成千上万的农业劳动力被转移到沿海的工厂打工。从2004年国家宣布取消农业税开始，工业反哺农业的方针得到贯彻，对农业的政策扶持力度明显加大。

如今越来越多的农民离开农业生产，进入城市，逐渐转变为市民。几十年间有3到5亿的农村人口离开农村进入城市，这些过去的农民并没有在城市形成贫民窟也没有出现大规模的失业，这是一个奇迹。随着中国的工业化进程的深化，近年一些东南沿海地区出现了民工荒，并导致农民工的工资大幅度上升，这意味着中国的工业化已经进入成熟期。

在工业化和城镇化的同时，农业发展的内部因素也在推动农业经营模式的变化，不过速度相对较慢。近年来农村雇工的成本也大幅上涨，更多的农业人工劳动将会被机械所替代。在北方粮食主产区，农业机械化服务团队跨区作业，帮助专业大户进行收割。在南方丘陵地带，小型农业机械也得到较大面积推广。农业机械化水平的提高会减少农民的数量，推动城镇化进程。

建立现代农业

基于上述的种种变化，一些学者认为一场不可阻挡的新农业革命正在发生，以家庭承包经营为基础的小农经济正在被打破，而以增加资本和技术投入为核心、具有一定规模的现代农业正在形成。一些地方政府似乎也正在这样做，积极推动土地向规模化经营集中，更有甚者提出要消除小农经济。他们认为，小农经济已经不适应当下中国发展的需要，通过规模经营可以提高农业生产的效率，减少农民并富裕农民。

但是规模经营所要面对的首要问题就是土地承包经营权的流转。按照《土地承包经营法》的规定，土地流转包括转让、转包、互换、入股、出租五种方式。十七届三中全会的文件也重申了这几种土地流转方式。对于外来资本来说，要投资农业，只有通过租赁的方式实现，而租赁合同受到合同法的约束，最长期限为20年。

对于大资本下乡，学界存在严重的分歧。土地重新回到大资本手中——这比历史上靠自我积累而形成的地主规模大得多。这样的担心并非没有道理，在一些地区，大资本在政府的帮助下获得了大片土地，但是最后大片土地又不得不层层转包，农业生产效率并没有和规模同步提高。

根据一些有下乡插队经历的人的经验，农业生产一定是以家庭经营为主体，雇农糊弄雇主就如大锅饭时代的农村一样。反对者还认为，农业生产的利润主要是受气象灾害、市场波动的影响，规模经营很难解决这些问题。

虽然允许土地流转，促进农业规模经营是共识，什么样的农村经营体系才是符合中国实际的？这些问题目前仍然争论激烈。对于种种争议，政策层采取了折中的办法——允许规模经营，但是要求适度。并且，土地流转要坚持农民依法、自愿和有偿的原则。一些学者研究土地规模经营的适度规模到底是多大，但是中国的地理环境千差万别，很难形成统一的标准。

宅基地入市冲动

在以前法律许可的范围，农民的宅基地既不能抵押，也不能出售给本村以外的人。但是以长期租赁形式的变相买卖已遍布全国。很多农民期待有朝一日，这些房屋能够和城市的普通商品房一样同权同价。这是一股巨大的力量，农民需要获得自己的财产性收入，需要通过房屋抵押获得发展资金。

在中国农民虽然为数众多，但他们的话语权还比较有限。媒体上宅基地入市最大的力量还是来自于城市资本，尤其是房地产商。他们对政府垄断土地一级市场并限制土地供应的做法深恶痛绝，因为这造成了建筑用地相对紧缺，大大地提高了房地产商获得土地的成本。

对于地方政府来说，政府掌控了所有农地变为国有土地的渠道，通过垄断这个市场，赚取土地差价。2012年，政府的土地出让金收入高达 2.69万亿元。如果农村建设用地可以直接上市交易，那么地方政府赚取土地差价的机会大大减少。

十八届三中全会决议中提到：建立城乡统一的建设用地市场,抵押二级市场。

允许集体建设用地在一定条件下流转，这类试点在全国已经较为普遍。十八届三中全会决议意味着农村建设用地的口子进一步打开，但也不可能一蹴而就。放开建设用地入市并不能必然地保证农民的利益，房地产商不会比政府更愿意让利给农民。地方政府失去了一部土地收入后会多大程度影响地方的基础设施建设和福利支出，放弃自己宅基地后，农民生活长期影响还应该进一步讨论。

农民变市民不在于身份而在于保障

土地流转加快、现代农业发展意味着更多的农民要继续转移到城市。十八届三中全会重申“公共资源均衡配置”概念，对这一群体的社会保障如何转换，是当下的紧要问题。

长期以来，中国的城市化进程落后于工业化，农民进城以后，仅仅是作为工厂里的一个生产单位来看待，社会保障和福利严重欠缺。近年虽然社保缴费较为普遍，但因为不能异地转移，对于流动的农民工而言，形同虚设。同时，近年来房价高企，以农民工的收入水平，不可能在城市安家定居。由此导致了严重的社会问题。

对此问题一些城市层进行过探索，重庆等地曾提出“以土地换社保，以宅基地换城市房屋”的政策，成都则提出了“穿着风衣”进城的说法，农民仍然保留其在农村的一切权利，自主决定其处置，政府并不强迫其交回宅基地、承包经营权和其他财产权利。

农民能否在城市享受到同样的社会保障，关系到中国的制造业能否形成一批稳定的、技术熟练的产业工人。这对中国经济转型升级同样重要。近年来，农村已经覆盖的三项保障制度——新农村合作医疗、养老保险和农村低保救济制度。但保障水平相比于城市，仍处于较低的水平。而且，至今并没有建立起城乡社保体系的转换机制。

2012年，中国的适龄劳动人口减少了345万，就业压力大大缓解，另外，社会保障制度虽然水平仍然较低但实现了国民全覆盖，这为农村改革提供了必要的条件。十八届三中全会对农村改革提出了思路，最终能否实现推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的目标，具体的配套机制体制建设是关键。